1.2.9 Estatuto dos Congressistas (GLADIS)

1.2.9 Estatuto dos Congressistas (Pedro Lenza = Imunidades Parlamentares / Constituição = arts. 53-56)

- Estatuto dos Congressistas = conjunto de regras com prerrogativas e vedações aos membros do PL;
- objetivo = independência e liberdade no desempenho das funções parlamentares, evitando pressão vinda dos demais Poderes; finalidade = subsistência da democracia e do próprio Estado de Direito;
- afastam o cerceamento da liberdade de pensamento, bem como a possibilidade de abusos, pressões, prisões e processos arbitrários contra parlamentares, no exercício de suas funções;
- não alcançam os suplentes, a menos que assumam o cargo, pois são prerrogativas do cargo, para o bom exercício de suas funções.

Imunidades
- prerrogativas frente ao direito comum outorgadas constitucionalmente aos membros do CN, com o objetivo do exercício livre e independente de suas funções;
- imunidades são de ordem pública, portanto, irrenunciáveis;

(a) imunidade material, real ou substantiva (para alguns doutrinadores, inviolabilidade parlamentar): exclui ilícitos
- art. 53, caput: inviolabilidade, civil e penal, por quaisquer de suas opiniões, palavras ou votos = proteção contra a incriminação civil, penal, política ou administrativa (disciplinar) em relação aos crimes de opinião (calúnia, injúria, difamação), desde que no exercício do mandato e referente a este exercício ou externadas em razão deste, ou seja, sobre matérias/assuntos parlamentares – norma constitucional afasta as demais normas,
- exclui a própria natureza delituosa do fato, que se torna lícito: parlamentares possuem liberdade de manifestação, por meio de palavras, discussão, debates e votos, sem que tais manifestações sejam consideradas ilícitas;
- situações particulares não estão protegidas pela imunidade material, pois esta necessita do elo com o exercício do mandato. STF: manifestações dentro das Casas Legislativas = imunidade material sempre, excetuada apenas pelas sanções disciplinares previstas nos Regimentos Internos (quebra de decoro, por exemplo);
- é de ordem pública, absoluta, permanente, irrenunciável mesmo após o término do mandato (pelas opiniões, palavras ou votos proferidos durante o mandato);
- persiste até mesmo após o termino do mandato, quanto às manifestações parlamentares externadas durante o exercício do mandato, pois a imunidade material afastou a ilicitude;
- a imunidade material não alcança as manifestações proferidas com finalidade político-eleitoral = ofensas proferidas por parlamentar candidato à reeleição em relação ao seu adversário podem constituir-se em ilícitos ou em quebra de decoro.

(b) imunidade formal, processual ou adjetiva: regras sobre prisão e processo criminal de parlamentares

(b.1) imunidade formal quanto à prisão:
- art. 53, § 2.°: proteção do parlamentar contra a prisão, inclusive podendo sustar ação penal instaurada junto ao STF (foro privilegiado);
- inicia com a diplomação, pela Justiça Eleitoral, antes mesmo da posse. Diplomação = atestado garantindo a regular eleição do candidato; posse = investidura no mandato parlamentar;
- situações decorrentes da imunidade material: impede a prisão, pois não se consideram ilícitas as praticas dos parlamentares em razão do exercício da função;
- demais crimes e mesmo as prisões civis: os parlamentares respondem por eles, são submetidos à lei penal como qualquer outro cidadão, mas a imunidade formal lhes outorga certos privilégios no curso da incriminação, seja em relação à prisão, seja em relação à possibilidade de sustação do andamento do processo perante o STF:
- impossibilidade de prisão penal e civil, mesmo por fatos ocorridos antes da diplomação;
- únicas exceções:
(a) prisão somente em caso de flagrante em crime inafiançável (art. 5.°, XLII, XLIII, XLIV):
- depois da prisão em flagrante em crimes inafiançáveis, os autos devem ser remetidos à Casa Legislativa em 24h, pois a manutenção da prisão depende de autorização[1] da Casa Legislativa, por maioria absoluta de votos, em votação aberta (antes da EC 35/2001 o voto era secreto);
(b) entendimento do STF: não impede a execução da pena de prisão decorrente de sentença transitada em julgado.
- se foi condenado com trânsito em julgado, mas não perdeu o mandato, poderá ser preso, mas poderá, também, retornar ao cumprimento do mandato, caso ainda não tenha cessado a legislatura quanto do término do cumprimento da pena;
Obs.: Moraes não concorda com este entendimento do STF, na medida em que a CF só permite a prisão em flagrante por crime inafiançável.

(b.2) processo criminal:
- art. 53, §§ 3.°, 4.° e 5.°:
(a) sustação da ação penal pela Casa Legislativa, referente a crimes praticados após a diplomação:
- possibilidade de instauração de inquéritos policiais e processos de natureza civil, disciplinar ou administrativa, e de oferecimento de denúncia crime;
- oferecida a denúncia, se recebida instaura-se a ação penal e o STF deve imediatamente comunicar a Casa Legislativa, que decidirá pelo prosseguimento ou não da ação penal;
- o início do processo de sustação da ação penal ocorre a pedido de partido político (não por parlamentar) com representação na respectiva Casa, através de seus dirigentes; pode ser iniciado o processo de sustação a qualquer momento, durante a duração do mandato (com o término do mandato, cessa a imunidade formal);
- uma vez iniciado o processo de sustação da ação penal, a Casa tem 45 dias para decidir sobre a sustação ou não da ação; quorum de maioria absoluta e voto aberto (= voto ostensivo e nominal);
- a sustação da ação penal suspende o prazo prescricional da ação criminal até o final do mandato, quando será retomada a ação penal, para evitar-se impunidade pela ocorrência da prescrição. O termo inicial da suspensão da prescrição é o momento em que houve a decisão da Casa legislativa acerca da sustação da ação penal; o termo final é o término do mandato do parlamentar processado;
- se o crime foi praticado em concurso de agentes (um parlamentar e outro indivíduo) e a casa votou pela sustação do processo crime, o STF deve desmembrar o processo, que ficará suspenso contra o parlamentar e seguirá normalmente contra o outro réu;
- não havendo sustação pela respectiva Casa, a ação penal corre normalmente, podendo-se chegar até mesmo ao trânsito em julgado de eventual condenação, situação que, entende o STF, autoriza a prisão do parlamentar;
- obs.: o STF pode conduzir o inquérito policial sem que a Casa Legislativa tenha competência para sustá-lo (imunidade/sustação somente da ação penal);
(b) crimes praticados antes da diplomação: não há imunidade processual = andamento normal da ação penal, podendo chegar-se até mesmo à condenação do parlamentar, situação que, como visto, pelo entendimento do STF, autoriza a prisão na vigência do mandato;

Foro especial em razão da função:
- art. 53, § 1.°, c/c art. 102, I, b: STF investiga (inquérito policial), processa e julga os parlamentares pelos crimes: comum, mesmo os dolosos contra a vida (não se aplica a eles o Tribunal do Júri), eleitorais, contravenções penais etc.;
- não alcança os ilícitos civis, como ações de improbidade administrativa, ações populares, ações civis públicas, ações cautelares; ações de execução, ações ordinárias, ações declaratórias e medidas cautelares;
- inicia com a diplomação e todas as ações criminais ajuizadas anteriormente serão remetidas ao STF;
- cessa com o término do mandato e todas as ações criminais em curso no STF serão remetidas aos tribunais competentes. Nesse sentido, a Súmula 394 foi revogada e a ADIN n. 2.797 declarou, em 2005, inconstitucional a Lei n. 10.628/2002, que primava pela continuidade do foro privilegiado em relação às ex-autoridades.

Desobrigação de testemunhar:
- art. 53, § 6.°: a CF não proíbe que prestem tais informações, apenas impede que sejam obrigados de prestá-las = faculdade do parlamentar;
- não alcança a convocação na condição de cidadão, quando os fatos não têm relação com a função. Nesses casos, prevalece a obrigação de prestar a declaração, como qualquer cidadão comum, quando convocado como cidadão comum, sobre fatos necessários à instrução penal ou civil.

Incorporação às forças armadas:
- art. 53, § 7.°: exceção à convocação militar obrigatória do art. 143 (regulado pela Lei n° 4.375/1964), pois sempre se fará necessária a autorização da Casa Legislativa, mesmo que em tempos de guerra.

Imunidades e Estado de sítio:
- art. 53, § 8.°:
(a) atos praticados dentro do CN = permanecem as imunidades;
(b) atos relativos à função praticados fora do CN = podem perder a imunidade pela votação de 2/3 dos membros da respectiva Casa Legislativa.
Incompatibilidades e impedimentos para os parlamentares federais:
- art. 54: após a diplomação e a posse - tenta evitar situações que firam a moralidade administrativa, situações de conflitos de interesses.
- art. 38, I, c/c IV e V: afastamento do serviço público para ocupar cargo eletivo federal

Perda do mandato do deputado federal ou do senador (art. 55):
(a) perda pela cassação do mandato: voto secreto e maioria absoluta da Casa
- art. 55, incisos I, II e VI, c/c § 2.°: a perda do mandato não é absoluta nem imediata, mas depende de juízo político de conveniência da Casa Legislativa, por voto secreto e maioria absoluta;
- art. 55, VI: exceção à previsão constitucional (art. 15, III) de que sentença condenatória suspende os direitos políticos imediatamente; com o parlamentar, por disposição do § 2.° do art. 55, há necessidade, para a perda do mandato, de decisão da Casa Legislativa.
Obs.: condenação transitada em julgado em ação de improbidade administrativa gera perda automática do mandato (STF).
(b) perda pela extinção do mandato: ato da Casa é meramente declaratório
- art. 55, III a V, c/c § 3.°: obrigação da Casa em declarar a perda do mandato;
- c/c art. 27, § 1.°: aplicam-se as mesmas regra quanto a perda do mandato aos deputados estaduais, mas não aos vereadores e a ocupantes de mandatos eletivos executivos. Estes, ocorrida condenação criminal transitada em julgado, perdem seus mandatos de imediato, não havendo necessidade de autorização, pois a perda decorre de regra da Constituição Federal (art. 15, III), na medida em que esta não prevê nenhuma exceção aos ocupantes destes cargos.
(c) perda por infidelidade partidária: os mandatos pertencem aos partidos (STF e TSE). Assim, o parlamentar que transferir-se para outra legenda partidária, pode perder o cargo por infidelidade partidária. A única exceção é quando a transferência se processa com justa causa, assim entendida: incorporação ou fusão de partido; mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; grave discriminação pessoal. O pedido de cassação do mandato por infidelidade partidária processa-se no TSE e os legitimados são o partido político lesado ou, passados 30 dias sem que o partido tenha se manifestado, a legitimidade ativa da ação passa ao Ministério Público Eleitoral.

Renúncia ao mandato em caso de parlamentar processado X perda do cargo:
- art. 55, § 4.°: renúncia de parlamentar e processo que vise ou possa levar à perda do mandato:
(a) renúncia antes da instauração do processo: decisão pela perda do mandato, o parlamentar perde o mandato, mas pode candidatar-se novamente a cargo eletivo; decisão pela manutenção: opera-se a renúncia e deixa o cargo;
(b) renúncia após a instauração do processo: decisão pela perda do mandato, o parlamentar perde o mandato e o direito de se candidatar nos próximos 8 anos (LC 64/1990); decisão pela manutenção do mandato: opera-se a renúncia e deixa o cargo.

Afastamento do Poder Legislativo X Manutenção do mandato X Imunidades: art. 56 - possibilidades do parlamentar se ausentar do cargo sem perder o mandato:

- Inciso I – afastamento para ocupar cargos no Poder Legislativo:
(a) cessam as imunidades (STF), pois pertencem à função legislativa, não à pessoa do parlamentar;
(b) mantém o foro privilegiado, pois a investidura em novo cargo não lhe retira a condição de deputado ou senador (doutrina);
(c) mantém a possibilidade de instauração de processo disciplinar pela Casa Legislativa, em razão da quebra do decoro parlamentar (STF), pois mantém a condição de parlamentar, mesmo afastado das funções legislativas;
(d) opta pela remuneração de um ou outro cargo (§ 3°)
(e) o suplente é chamado para assumir o mandato: §§ 1° e 2°- se não houver suplente e faltar menos de 15 meses para o término do mandato, o cargo fica vago; na ausência de suplente e faltando ainda mais de 15 meses para o término do mandato, far-se-á nova eleição.

- Inciso II - vaga pelo falecimento, perda de mandato ou por afastamento por mais de 120 dias:
(a) assume o suplente: §§ 1° e 2° - se não houver suplente e faltar menos de 15 meses para o término do mandato, o cargo fica vago; na ausência de suplente e faltando ainda mais de 15 meses para o término do mandato, far-se-á nova eleição.

Observação quanto aos parlamentares estaduais e municipais:
- deputados estaduais e distritais: as Constituições Estaduais e a Lei Orgânica do DF devem dispor as mesmas regras previstas na CF sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda do mandato, licença, impedimentos, incompatibilidades e incorporação às forças armadas (art. 27, § 1.°, c/c art. 32, § 3.°, ambos da CF + art. 38, I, IV e V + arts. 54, 55, 56). - vereadores = (a) a Lei Orgânica dos municípios deve contemplar apenas imunidade material, ou seja, os vereadores são invioláveis por suas palavras, opiniões e votos no exercício do mandato e na circunscrição do município (art. 29, VIII), mas não possuem imunidade formal; (b) a Lei Orgânica também deverá observar as proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto na CF para os membros do CN (art. 38, I, IV e V + arts. 54, 55, 56), e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembléia Legislativa
[1] Em decisão dada ao HC 89417/RO, Rel. Min. Cármen Lúcia, em 22/08/2006, o STF relativizou a regra da necessidade da autorização da Casa Legislativa, por entender que praticamente a totalidade da Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia estaria indiciada ou denunciada por crimes relacionados à ação criminosa atribuída ao parlamentar preso por crime inafiançável/paciente. Assim, o STF considerou que os seus pares não dispunham de autonomia suficiente para decidir sobre sua prisão, porquanto ele seria o suposto chefe desta organização. Interpretação baseada no todo do sistema constitucional.